18+

Статьи — Юридический блог — Юридический блог

44 удовольствия

Какими проблемами чреват переход МУП- и ГУП-аптек на закупки по Закону № 44‑ФЗ

1 января 2017 г. вступает в силу Федеральный закон от 03.07.2016 № 321‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд…». Работники муниципальных аптек, мягко говоря, обеспокоены этими изменениями. По их мнению, теперь процедура оперативных и почти ежедневных закупок лекарственных препаратов у дистрибьюторов для последующей реализации населению может стать значительно более сложной, громоздкой, медлительной, с трудом осуществимой.

Это усложнение предполагает: годовые планирования закупок; конкурентные процедуры определения поставщиков; мониторинг, контроль и аудит закупок; назначение контрактных управляющих, ответственных за осуществление закупок и исполнение контрактов. В случае же, если речь идет о муниципальной аптечной сети с годовым объемом закупок более 100 млн руб., необходимо будет создать специальную контрактную службу. Отсюда и беспокойство, что грядущие изменения скажутся как на экономической деятельности муниципальных аптек, так и на осуществлении ими очень важных, зачастую незаменимых социальных функций.

Итак, что изменится с нового года и оправданна ли озабоченность работников муниципальных аптек, специалистов отрасли? Социальную сторону темы комментирует Елена Неволина, исполнительный директор Некоммерческого партнерства «Аптечная гильдия» и Союза «Национальная Фармацевтическая Палата», а юридическую — Вероника Казакевич, директор гражданско-правового департамента юридической фирмы «Клифф».

Переход на 44‑ФЗ обязателен

Начнем с юридической. Закон 321‑ФЗ, в частности, вносит изменения в следующие федеральные законы:

  • № 223‑ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»
  • № 44‑ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В настоящее время муниципальные аптеки осуществляют закупки товаров для последующей реализации их населению на основании первого из этих законов, поскольку пока еще действующая редакция Федерального закона «О контрактной системе…» (№ 44‑ФЗ) не распространяется на закупки товаров/услуг государственными и муниципальными унитарными предприятиями (далее также — МУПы и ГУПы), отмечает Вероника Казакевич. Но с боем курантов, отбивающих начало 2017 г., в п. 7. ст. 3 этого Закона произойдет очень важное изменение.

В этом пункте сформулировано, кто считается заказчиком (товаров, услуг, работ) в соответствии с Законом № 44‑ФЗ, то есть, по сути, кто подпадает под его действие. Процитируем пока еще действующую (слева) и вступающую с 1 января в силу новую редакцию п. 7. ст. 3 Закона «О контрактной системе…», выделив ключевое изменение жирным шрифтом.

Закон № 44-ФЗ (текущая редакция) Закон № 44-ФЗ (с 1 января)
Заказчик — государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с частью 1 статьи 15 настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, осуществляющие закупки Заказчик — государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с частями 1 и 2.1 статьи 15 настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, государственное, муниципальное унитарное предприятие, осуществляющие закупки»

Комментируя это изменение, Вероника Казакевич заключает: «Таким образом, с 1 января 2017 г. государственные и муниципальные предприятия — включая МУП- и ГУП-аптеки — обязаны осуществлять закупки в соответствии с положениями Закона „О контрактной системе… (№ 44‑ФЗ)“».

Касается всех закупок

Аптечные работники задают вопрос, все ли унитарные предприятия подпадут под действие Закона № 44‑ФЗ, в частности, коснется ли это муниципальных и государственных аптек. Многие из них напоминают, что закупаются только за счет прибыли от коммерческой деятельности, не получая при этом бюджетных денег. С учетом этого они считают логичным иметь возможность продолжать работать по Закону №223‑ФЗ.

Однако Минэкономразвития, похоже, считает, что это не имеет значения. В письме МЭР РФ от 09.09.2016 № ОГ-Д28–10724 подчеркивается, что заказчикам в организационно-правовой форме ГУП/МУП с 1 января 2017 г. независимо от видов осуществляемой деятельности необходимо руководствоваться положениями Закона № 44‑ФЗ, а работа в соответствии с Законом № 223‑ФЗ возможна только в случае указанных исключений (о которых пойдет речь ниже).

А в письме МЭР РФ от 18.08.2016 № Д28и-2133 «Об осуществлении закупок государственными и муниципальными унитарными предприятиями» содержится следующее важное мнение Департамента развития контрактной системы министерства. При осуществлении коммерческой деятельности и получении доходов ГУПы и МУПы используют государственное или муниципальное имущество. В связи с этим Департамент считает обоснованным распространение Закона № 44‑ФЗ на закупки таких предприятий в том числе за счет средств от приносящей доход деятельности.

Собственно, так на правительственном уровне, по всей видимости, и было задумано. Это подтверждается, например, тем, что новость о подписании Закона № 321‑ФЗ на сайте Правительства РФ сопровождена текстом, включающим следующий фрагмент: «…законом предусмотрена обязанность государственных и муниципальных унитарных предприятий с 1 января 2017 года организовывать все закупки в соответствии с требованиями Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“».

Исходя из выделенного здесь слова и комментариев нашего эксперта, не делается различий для тех или иных МУПов/ГУПов, тех или иных закупок. Например, нет разницы, идет ли речь о закупках лекарств для реализации населению или о закупках аптечной мебели и холодильников — в обоих случаях должны действовать положения Закона № 44‑ФЗ. Исключений только два, и о них в следующей главе.

Без исключений

Согласно части 2.1 ст. 15 новой редакции Закона № 44‑ФЗ, исключением будут являться закупки, осуществляемые ГУПами и МУПами:

  1. за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ (если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное);
  2. в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия.

В этих двух случаях МУПы и ГУПы смогут продолжать применять нормы Закона № 223‑ФЗ. Условием для этого, согласно ч. 2.1 ст. 15 новой редакции Закона № 44‑ФЗ, является также принятие унитарным предприятием «Положения о закупке» (оно знакомо руководителям муниципальных аптек по ч. 3 ст. 2 Закона № 233‑ФЗ) и размещение его до начала года в Единой информационной системе закупок товаров… для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ЕИС).

Однако, муниципальные аптеки не избалованы субсидиями и грантами, упомянутыми в исключении 1. Что касается второго исключения, то, хотя сейчас иногда и звучат рекомендации аптечным организациям о том, что, возможно, стоило бы им воспользоваться, вряд ли это произойдет на самом деле. Ведь аптечная система — не та отрасль, где профессионалы ищут схемы ухода от трудно исполнимых или невыполнимых норм.

Таким образом, хоть исключения и имеются, к деятельности муниципальных и государственных аптечных организаций они вряд ли могут быть применены — для них ситуация выглядит «без исключений».

Позиция Минздрава

В письме Минздрава РФ № 1008847/25–2 от 16.09.2016 г. «О действии Федерального закона от 03.07.2016 № 321‑ФЗ в отношении фармацевтических организаций, зарегистрированных в форме государственных или муниципальных унитарных предприятий», подготовленном Департаментом лекарственного обеспечения и регулирования обращения медицинских изделий, имеются следующие дополнительные пояснения.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 44‑ФЗ, положения закона распространяются только на закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, а именно для:

  1. достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами РФ, субъектов РФ, муниципальными программами;
  2. исполнения международных обязательств РФ, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является РФ;
  3. выполнения функций и полномочий государственных органов РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Далее в письме делается вывод, что если деятельность фармацевтической организации, зарегистрированной в форме государственного или муниципального унитарного предприятия, не относится к сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, то изменения, вносимые Федеральным законом № 321‑ФЗ, на закупки указанных организаций не распространяются».

Наш юрист комментирует письмо Минздрава

Казалось бы, разъяснения Минздрава дают лучик надежды — точка зрения нашего отраслевого регулятора, как видим, менее категорична, чем позиция Минэкономразвития. Однако следует помнить, что именно МЭР является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а ФАС осуществляет контроль за соблюдением законодательства в этой сфере.

Вероника Казакевич считает, что оговорка Минздрава, изложенная в заключительном абзаце предыдущей главы, не может облегчить жизнь государственным и муниципальным аптекам, поскольку Закон «О контрактной системе» понятия «государственные…» и «муниципальные нужды» не содержит.

Вероника Казакевич обращает также внимание на следующее. Хотя МУП- и ГУП-аптеки образованы в форме коммерческих юридических лиц, действуют они на основании приказов Минздрава и иных органов власти. Через них в том числе реализуются федеральные и муниципальные программы в области здравоохранения (например, Приказ Минздравсоцразвития РФ от 27.05.2009 № 277н «Об организации и осуществлении мониторинга ассортимента и цен на ЖНВЛП-препараты» и др.). А на то, что закупки в соответствии со ст. 13 Закона № 44‑ФЗ распространяются на такие программы, отмечено в самом письме Минздрава (см. выше).

Вероника Казакевич резюмирует: «По нашему мнению, ввиду отсутствия в действующих законах нового определения „государственных…“ и „муниципальных нужд“, поставки унитарным предприятиям можно отнести к поставкам для государственных и муниципальных нужд в связи с тем, что муниципальные и государственные аптеки реализуют в том числе социальные функции государства. Оснований для неприменения в отношении государственных и муниципальных аптек Закона о контрактной системе мы не видим, даже для случаев закупок лекарственных средств для продажи населению».

Социальные последствия

Обеспечение населения лекарствами — дело, требующее оперативности и учета потребностей каждого пациента, которые, кстати, невозможно просчитать заранее. Если какой‑то препарат сегодня в аптеке закончился, то его необходимо заказать немедленно. Многие лекарства должны находиться в ассортименте постоянно, потому что они жизненно важны для конкретных посетителей.

Елена Неволина приводит пример нитроглицерина и других препаратов различных групп, необходимых для купирования приступов, то есть применяемых в срочном порядке. Механизм снабжения ими граждан должен быть бесперебойным. А сейчас, похоже, муниципальным и государственным аптекам предстоит перейти от оперативного реагирования на лекарственные нужды граждан к «плановой аптечной экономике», к средне- и долгосрочному планированию лекарственных аптечных закупок, которые в принципе по природе своей — если исходить из потребностей людей — не могут осуществляться в таком режиме.

Ведь люди болеют не по плану закупок лекарств, не по бумажкам и не постановлениям-распоряжениям. Вся эта история, похоже, немного напоминает диалог из фильма «Служебный роман» Эльдара Рязанова:

— Людмила Прокофьевна, представляете, Бубликов умер!

— Почему умер? Я не отдавала такого распоряжения.

Возвращаясь к суровой прозе жизни… Как совместить планирование закупок и другие процедуры контрактной системы с необходимостью той оперативности в аптечной работе, о которой говорилось выше? Не приведет ли распространение норм Закона № 44‑ФЗ на закупки лекарственных препаратов муниципальными аптеками к тому, что они просто не смогут должным образом обеспечивать граждан РФ лекарствами, в том числе теми необходимыми и жизненно важными препаратами, которые отпускаются исключительно или почти исключительно в муниципальных и государственных аптеках?

На эти вопросы регуляторы пока не дают исчерпывающего ответа. Возможно, кто‑то полагает, что при наличии в нашем фармритейле развитого коммерческого сегмента появление большой дефектуры в ассортименте муниципальных и государственных аптек не страшно.

Однако Елена Неволина обращает внимание по меньшей мере на два направления, по которым у МУП- и ГУП-аптек нет или почти нет альтернативы. Во-первых, это обеспечение населения сильнодействующими препаратами. Во-вторых, это многие сельские местности и небольшие города, где коммерческий аптечный сегмент либо не представлен, либо представлен недостаточно. Елена Неволина обеспокоена перспективой того, что в будущем году в такой безальтернативной провинциальной аптеке — из‑за усложненных закупочных процедур — могут пропасть или долго отсутствовать в ассортименте многие, в том числе необходимые и жизненно важные препараты.

Семь раз отмерь

В заключение подчеркнем, что нет сомнений в позитивном характере тех комплексных мер, которые сейчас принимаются в целях оптимизации закупок для государственных и муниципальных нужд. Вопрос лишь в деталях, в том, чтобы избежать отрицательных последствий в социальной сфере, в данном случае в сфере лекарственного обеспечения. И как не ударить по сложившимся коллективам, которые пострадают в случае ухудшения экономических показателей их организаций.

Неоднократно на самых высоких уровнях отмечалось, что в отдельных сферах применять Закон № 44‑ФЗ особенно трудно, и что поэтому он нуждается в совершенствовании. Сфера лекарственного обращения, исходя из ее специфики, относится к таковым. Здесь особенно необходимо семь раз отмерить. Чтобы с 1 января не отрезать «по живому».

Ну а всем, кто сильно озабочен вероятными грядущими проблемами в этой сфере, остается утешиться другим диалогом из всё той же упомянутой истории с Бубликовым:

— Но все‑таки, как Вы себя чувствуете, Анатолий Ефремович?

— Вы знаете, я Вам скажу честно: по сравнению с Бубликовым — неплохо.

0 0 лайков 1383 просмотра

Поделиться ссылкой с друзьями ВКонтакте Facebook Twitter Одноклассники

Нашли ошибку? Выделите текст и нажмите Ctrl+Enter.

Комментарии (0)

Оставить комментарий

Отменить

Не вижу картинку