Проверки в зонах риска

На новости о проверках чуткое ухо аптекаря реагирует инстинктивно и незамедлительно. 8 июля 2016 года в Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) под председательством ее руководителя Михаила Мурашко прошло видеоселекторное совещание с представителями территориальных органов ведомства, на котором обсуждались план проверок и основные направления работы на 2017 год. Судя по прозвучавшим на совещании заявлениям, в этой сфере грядут изменения.

Планы Росздравнадзора

В частности, Михаил Мурашко заявил: «Основной акцент сегодня делается на риск-ориентированную модель контрольных мероприятий, профилактику нарушений, снижение объема проверок при улучшении их качества и продуктивности». Для потенциальных проверяемых важно то обстоятельство, что план контрольных мероприятий Росздравнадзора на 2017 г., если исходить из этих слов, будет составлен с учетом этого акцента.

Продолжим цитирование замечательных фраз, прозвучавших на совещании. Ирина Крупнова, возглавляющая Управление лицензирования и контроля соблюдения обязательных требований Росздравнадзора, подчеркнула, что количество выявленных нарушений, эпизодов привлечения к ответственности и наложения штрафов не должно рассматриваться как основной показатель эффективности контрольно-надзорной работы.

А на заседании коллегии Росздравнадзора, состоявшемся 21 июля, Ирина Крупнова развернула тему более детально. Во-первых, контрольные мероприятия должны быть «прозрачными», для чего должен быть создан соответствующий механизм. Что подразумевается в данном случае под прозрачностью, не уточняется; остается надеяться, что проведение проверок будет максимально прозрачным, в первую очередь для субъектов фармацевтической и медицинской деятельности. Во всяком случае, Ирина Крупнова отметила, что «необходимо каждую проверку сделать понятной и доступной для бизнес-сообщества».

Во-вторых, Крупнова высказалась также в пользу внутриведомственного и межведомственного взаимодействия при проведении контрольных мероприятий, автоматизации процесса их проведения. За этими словами, похоже, маячит перспектива большего упора на комплексные проверки.

Большинство прозвучавших выше фраз сродни целебному бальзаму на душу проверяемых. Точнее, были бы сродни бальзаму, если быть уверенными, что прекрасные слова воплотятся в повседневную реальность. Итак, чего ждать в плане проверок субъектам предпринимательской деятельности в следующем году? И что означает риск-ориентированная модель, которую планируется в скором времени применить?

На хорошем счету

Знакомый провизор, эмигрировавшая два десятка лет назад вместе с мужем в одну из западных стран, рассказывает, что организацию, в которой она там работает, за много лет ни разу не проверяли — ни налоговая служба, ни отраслевой регулятор. Причина этого проста — ее организация находится на хорошем счету, то есть считается добросовестной, и в связи с этим контролирующие ведомства считают излишним расходовать на нее свое время. «А вот те, кто намеренно и серьезно нарушают законодательство, — продолжает делиться наблюдениями тамошней деловой жизни знакомая, — наоборот, имеют сомнительное удовольствие ощущать на себе пристальное внимание контролирующих инстанций, в том числе в виде проверок — настолько частых, насколько серьезны их прегрешения».

Плюсы такого подхода очевидны: никакой уравниловки в отношении добросовестных организаций и недобросовестных компаний, злостных нарушителей. Первым дают возможность спокойно работать — используя нашу терминологию — не кошмаря их и не отвлекая от обслуживания посетителей. Вторым же не дают сильно развернуться на ниве нарушения законодательства. Из этого следует, что чем больше контролирующие органы отвлекаются на добросовестных субъектов предпринимательской деятельности, тем вольготнее себя чувствуют представители второй категории и тем больше беспорядка в отрасли.

Похожую модель — во всяком случае, по букве закона — предполагается применить и в нашей стране. В прошлом году в «Законе о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (Федеральный закон от 26.12.2008 N 294‑ФЗ) появилась статья 8.1 под названием «Применение риск-ориентированного подхода…».

Смысл этой модели состоит в следующем. Субъектов предпринимательской деятельности очень много. Всех их сразу не проверишь — не хватит чиновников. К тому же трудовые, материальные и финансовые ресурсы государственных органов нужно тратить рационально, точечно, не распыляя понапрасну. Не говоря уже об издержках предпринимателей при проведении проверок.

Риск-ориентированный подход

Как определить, кого следует проверить раньше (и, быть может, глубже, интенсивнее), а кого — позже? Кого необходимо проверить в первую очередь, а кого, быть может, вообще лучше не проверять до особого случая? Понятно, что для организации эффективной контрольно-надзорной деятельности нужна какая‑то разумная и рациональная система. Эту систему — риск-ориентированный подход — и предлагает упомянутая статья 8.1.

Согласно пункту 2 этой статьи, орган государственного контроля ранжирует юридические лица и индивидуальных предпринимателей по категориям риска и/или классам (категориям) опасности. В первом случае (категория риска) отнесение производится с учетом вероятности несоблюдения субъектом проверки обязательных требований, во втором (класс опасности) — с учетом тяжести потенциальных негативных последствий несоблюдения обязательных требований.

Конечно, орган государственного контроля — в нашем случае Росздравнадзор — будет относить предпринимателей к той или иной категории риска или классу опасности не по собственному хотению. Для этого должны быть разработаны критерии. Эти критерии утверждаются постановлением Правительства РФ либо соответствующим федеральным законом. При этом за юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем сохраняется право подачи заявления об изменении присвоенной ранее категории риска или класса опасности.

Правительственные постановления, содержащие упомянутые критерии, находятся в стадии разработки. Поэтому о риск-ориентированной модели можно говорить пока еще в общих чертах. На примере проектов подобных постановлений, касающихся других сфер деятельности, можно предположить следующую схему.

Будет несколько, например шесть, категорий риска: чрезвычайно высокий риск, высокий риск, значительный риск, средний риск, умеренный риск, низкий риск. В последнем случае плановые проверки субъекта предпринимательской деятельности вообще не проводятся. В остальных случаях частота проведения проверок в рамках риск-ориентированной модели будет зависеть от вида (то есть от области) государственного контроля.

Добавим к этому произнесенные Ириной Крупновой на упомянутом выше совещании слова о том, что проверки организаций, которые не допускают нарушений и могут быть отнесены к добросовестным — иными словами, тех, которые можно отнести к категории низкого риска, — являются нерациональным использованием ресурсов Росздравнадзора. Таким образом, риск-ориентированная модель государственного контроля предполагает дифференцированный подход к субъектам проверки. Прилежных, тех, кто на хорошем счету, будут поощрять доверием в виде отсутствия плановых проверок, а тем, кто по каким‑то причинам отнесен к более рисковым категориям, придется принимать плановые проверки с различной частотой.

Не спешить штрафовать

Михаил Мурашко также подчеркнул, что в 2017 году будет сделан особый упор на комплексные проверки социально значимых объектов, среди которых были упомянуты, в частности, сетевые аптеки и фельдшерско-акушерские пункты. По всей видимости, речь идет о подключении к контрольным мероприятиям Росздравнадзора других ведомств, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением налогового, трудового и других отраслей законодательства.

Особо отметим нацеленность Росздравнадзора — надо надеяться, не только на словах, но и на деле — на профилактику нарушений, а также на снижение общего числа проверок. Из слов Ирины Крупновой следует, что не штраф и наказание, а самостоятельное устранение нарушения объектов контроля, «без применения мер воздействия», является теперь приоритетом ведомства.

Это очень важный поворот. Из бесед с заведующими аптек и первостольниками часто можно сделать вывод, что проверяющие скорее больше рады обнаружению нарушений, чем их отсутствию. Многократно приходилось слышать, что в случаях, когда проверяющим в ходе контрольного мероприятия долгое время не удавалось обнаружить ни единого изъяна в работе аптечной организации, они приходили в уныние. И, наоборот, когда нарушение всё же находилось, это вызывало у них прилив бодрости и кипучей энергии. Складывалось впечатление, что не качественная безупречная работа подконтрольного предприятия, а неизбежное привлечение к административной ответственности и наложение штрафа является смыслом всей работы.

Хотелось бы, чтобы было наоборот. Чтобы контрольно-надзорное мероприятие было бы одновременно мероприятием и по оказанию практической помощи. Аптечные работники зачастую допускают ошибки не потому, что невнимательны или нерадивы, а потому, что просто не знают, как решить ту или иную рабочую проблему — ведь у нас местами очень сложное и противоречивое законодательство.

Так почему бы — развивая правильные высказывания, прозвучавшие на совещании в Росздравнадзоре, — не сделать так, чтобы руководители и работники аптечных организаций могли бы консультироваться у своего контрольно-надзорного ведомства по тем или иным вопросам. Чтобы не допускать нарушений. Консультироваться онлайн, консультироваться в ходе проверок. И прямо в ходе или в результате проверок без значительных санкций устранять недочеты.

Нарушение нарушению рознь. Бывает сознательное действие хронического нарушителя, а бывает неточность или погрешность, допущенная добросовестным профессионалом в напряженной рутине работы, часто из‑за неясности законодательных норм. Нельзя их грести под одну гребенку. Слова руководителей Росздравнадзора открывают возможность ухода от «наказательной» модели к дифференцированному подходу, в котором, помимо контроля, может проглядывать и сотрудничество проверяющих и проверяемых ради общей цели — блага потребителя лекарственных средств.